Budapest, 2003. december 18.

Az Országgyűlés várhatóan 2003. december 22-én elfogadja a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának fejlesztéséről szóló törvényt (a továbbiakban: a tv.). Úgy véljük, hogy ezáltal súlyosan sérülnek az Alkotmány előírásai. Ezért kérjük Önt, hogy - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. §-a (1) bekezdésének b) pontjának megfelelően - a tv.-t ne hirdesse ki, hanem indítványozza, hogy azt az Alkotmánybíróság vizsgálja meg.

Kérésünket az alábbiakkal indokoljuk:

1.) Az Alkotmány 9.§-ának (1) bekezdése szerint „Magyarország gazdasága ... piacgazdaság...” A 9. § (2) bekezdése pedig kimondja: „A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” Ennek alapján alkotmányellenesnek tűnik a tv. azáltal, hogy egy részágazat, a gyorsforgalmi utak fejlesztésének érdekeit az összes többi ágazat fölé helyezi, és kivételezett költségvetési és eljárási elbírálásban részesíti. Ez gyökeresen ellentétes a piacgazdaság és a tisztességes piaci verseny alkotmányos követelményeivel is. Ezen eljárás igazságtalanságán túlmenően célszerűtlen is. Az államszervezetet, a gazdaság fejlesztését nézetünk szerint nem lehet kampányszerűen, kis részterületekre összpontosítva megoldani. Az ilyen akciókat a gazdaság egésze és az államszervezet normális működése óhatatlanul megsínyli.

2. A tv. hibás alapkoncepcióját igen alacsony színvonalú szabályozástechnikával érvényesíti, alapvető alkotmányos jogokat, bevett államigazgatási eljárási szabályokat sért (ld. az alábbi pontokat!). Így sérül az Alkotmány 35. §-a (1) bekezdésének b) pontja, amely kimondja: „A Kormány ... biztosítja a törvények végrehajtását.”

3. A tv. szerint a jövőben a gyorsforgalmi utak nyomvonalát miniszteri rendelet határozza majd meg. A Jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 17. §-a szerint „Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása azt szükségessé teszi.” A rendelkezés mindhárom fordulata értelemszerűen normatív szabályokra vonatkozik, normativitás a jogszabály alapvető fogalmi eleme. A törvényhozó hatalmi ág (vagy az abból származtatott felhatalmazás alapján más) által meghatározott, az életviszonyokat általában irányító normatív jogszabályi rendelkezések alapján az egyedi életviszonyokban általában a végrehajtó hatalmi ág hoz döntéseket. E munkamegosztás felrúgása alkotmányos zavart idéz elő, felborítja a hatalmi ágak bonyolult együttműködésének, egymás ellenőrzésének és kiegészítésének évszázadok alatt kialakult rendjét.

4.) Az Európai Uniónak az egyes tervek és programok környezetre való hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK számú irányelve alapján a területrendezési tervek, különösen, ha gyorsforgalmi utak nyomvonalváltozatait tartalmazzák, mindenképpen stratégiai környezeti hatásvizsgálat alá esnek. Az irányelv jogharmonizációja folyamatban van. Álláspontunk szerint hiba, hogy a tv. 5. §-a nem vesz erről tudomást és az irányelv szabályaival nehezen összhangba hozható szabályokat irányoz elő. Így sérül az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése, amely kimondja: „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”

5.) Az Alkotmány 50. §-a (3) bekezdésének I. fordulata kimondja: „A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve.” Ugyanakkor a tv. 12. § (3) bekezdése, amely a másodfokú határozatot a keresetindításra tekintet nélkül azonnal végrehajthatónak minősíti, továbbá a 15. § b. pontja, amely még a végrehajtás külön bírói rendelkezéssel történő, egyébként is kivételes felfüggesztését is korlátozza, álláspontunk szerint sértik a bírói függetlenséget. Ezek a rendelkezések nagymértékben akadályozzák a bíróságokat abban, hogy a törvényeknek és saját meggyőződésüknek megfelelő ítéleteket hozzanak a gyorsforgalmi utak ügyeiben, Ismerve a bíróságok túlterheltségét, a tv. rendelkezései gyakorlatilag lehetetlenné teszik, hogy az állampolgárok és civil szervezetek bíróságoknál érdemi döntés reményében keresetet indítsanak a szóban forgó beruházások kapcsán, hiszen amire az ítéletüket meghozhatnák, már sok milliárd forintos beruházások történtek. Ez fokozza az állampolgárok egyébként is súlyos kiszolgáltatottságát a jelentős anyagi pénzügyi háttérrel és politikai befolyással rendelkező egyes gazdasági érdekcsoportokkal szemben. Mindez alapjában kérdőjelezi meg a jogállamiságot.

6.) A tv. által támogatni kívánt autópálya-építésekkel kapcsolatban a lakosságnak nem volt alkalma megismerni azokat a kutatási eredményeket (egyebek mellett a Magyar Tudományos Akadémia vizsgálatait, a Deloitte & Touche cégnek a környezetvédelmi tárca megrendelésére készült tanulmányát, a Világbank kutatásait, valamint az Európai Unióban végzett számos elemzést), amelyek megkérdőjelezik az említett beruházások ésszerűségét és gazdaságosságát a jelenlegi körülmények között. A kormány elhallgatja az autópálya-építési programmal kapcsolatban fenntartásaikat hangoztató szakértők és intézmények aggályait és ellenérveit. Tehát súlyosan sérült az állampolgárok joga a közérdekű adatok megismerésére vonatkozóan, ugyanakkor ezen információhiány miatt sérült a szabad véleménynyilvánítás joga is. Az Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdése ugyanis kimondja: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménnyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.” Függetlenül attól, hogy valaki egyetért-e a gyorsított ütemű autópálya-építéseket ellenző véleményekkel, vagy sem, nyilvánvaló, hogy az alkotmányos alapjogokat mindenki számára biztosítani kell.

7.) A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. §-ának (1) bekezdése kimondja: „A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.” A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 43. §-a pedig megállapítja: „(1) A környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály, az ország társadalmi-gazdasági tervei, területfejlesztési koncepciói, továbbá a regionális hatást eredményező döntések előkészítője köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, s azt vizsgálati elemzésben összefoglalni.”

Ugyanakkor az ezen törvények által előírt elemzések nem készültek el, vagy legalábbis a törvényhozók erről semmiféle tájékoztatást nem kaptak. Ez azt jelenti, hogy a döntéshozók csukott szemmel kell hogy rábólintsanak arra, hogy az állam horribilis összeget költsön el az adófizetők pénzéből. Nem tekinthető ugyanis a törvény által előírt elemzéseknek a törvényjavaslat indoklásában található következő mondat: „Aligha kell érvekkel külön alátámasztanunk, hogy az országos gyorsforgalmi közúthálózat fejlesztéséhez mind hazai, mind nemzetközi szempontból jelentős közérdek fűződik.” Egy ilyen rövid, semmilyen konkrét, számszerű adattal alá nem támasztott kijelentés alapján egy kerékpártároló megépítését sem szabad támogatni, nemhogy ezer milliárd forint közpénz elköltését.

Nem fogadható el az - az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottságának ülésén az előterjesztő által hangoztatott - indoklás, miszerint a gyorsforgalmi úthálózatot az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (OTrTv.) már kijelölte. Egyrészt az OTrTv. vonatkozó részeiről sem készültek el a törvényileg előírt elemzések, ami a jelenlegi tv. ilyen szempontú vizsgálatát fokozottan szükségessé teszi. Másrészt az OTrTv. nem határozta meg, hogy mikor, milyen sorrendben, milyen prioritásokkal kell megvalósítani a benne lehetőségként szerepeltetett fejlesztéseket. Az pedig nyilvánvaló, hogy az egyes fejlesztések nem megfelelő időben történő végrehajtása, esetleg más fejlesztések rovására történő indokolatlan előnyben részesítése komoly társadalmi, gazdasági károkat okozhat.

8.) A tv. elmulasztja módosítani az Áe. 3. § (6) bekezdését. Bár ez valóban az Áe. szóban forgó jogszabályhelyének logikai egységét megbontaná, hiszen egyetlen ott felsorolt jogágazat sem olyan szűk, partikuláris, mint az építési jogon belül az útépítési ügyek egy részére szorítkozó témakör, azonban akkor az legalább formálisan jogszerű lenne. Így viszont a tv. 1. § (3) bekezdése betűjében is szemben áll az Áe. 3. § (8) bekezdésével, ami szerint: „A (6) és (7) bekezdésben nem említett államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt e törvény megengedi.” Sajátosan jelenik meg ez az 1. §-hoz fűzött indokolásban, amely szerint a jogszabály előkészítői még maguk is csak ott látnak eltérési lehetőséget, ahol ezt az Áe. lehetővé teszi.

9.) A tv. 6. § (1) és (4) bekezdésében tételezett miniszteri rendeletek (alaprendelet, illetőleg annak visszavonása és módosítása) véleményünk szerint feleslegesen bonyolult helyzetet idéznek elő. Az indokolás szerint a korábbi miniszteri rendeletre a telekspekuláció megelőzése miatt van szükség (hogy ti. a kihirdetésétől illeti meg elővásárlási jog az államot - kérdés viszont, hogy miért kötődik olyan szorosan a rendeletalkotáshoz az elővásárlási jog megnyílása). Ez azonban nem tartható, hiszen a spekulációt maga a nyomvonal ismertsége váltja ki, ezt jóval megelőzően.

10.) Elhibázottnak tartjuk a főfelügyelőség elsőfokú hatósági jogkörrel való ellátását, mivel a főfelügyelőség mind szakmai, mind területi szempontból távol van a létesítménytől. A másodfokon eljáró szerv vezetője, mint másodfokú szerv pedig példa nélkül áll a jogunkban. Az Áe. ezzel szemben az idézett jogszabályhelyeken világosan kimondja, hogy az ilyen esetekben a minisztérium a felettes szerv, és ezáltal a másodfokú hatóság. Az ettől való eltérés indokait nem látjuk.

11.) Szintén példa nélkül áll az, amit a tv. 9. § (4) bekezdése kíván bevezetni: részletes hatásvizsgálat előkészítő szak nélkül. A rendkívül furcsa megoldás mögött véleményünk szerint az húzódik, hogy a jogszabály előkészítői félreértelmezték az előkészítő szak szerepét. A 9. §-hoz fűzött indokolásban azt állítják, hogy az előkészítő szakaszt az teszi fölöslegessé, hogy az út nyomvonalát már nem kell kijelölni. Ez igaz volna akkor, ha a környezeti hatásvizsgálat feladata az előkészítő szakban pusztán az elfogadható nyomvonal-változatok kiválasztása lenne. Az előkészítő szak ennél lényegesen több funkciót lát el, szerepe egyebek között az is, hogy meghatározza azokat a vizsgálati szempontokat, amelyeket a számos szóba jöhető szempont közül a részletes hatástanulmányban érvényesíteni kell - ezáltal az előkészítő szak időt és energiát takarít meg mind a hatástanulmányt készítők, mind a beruházó, a hatóságok és a többi résztvevő számára. Még a meglévő nyomvonal esetén is az új beruházás következtében olyan jelentős környezeti változások várhatók mind a nyomvonal mentén, mind a csatlakozó úthálózat környezetében, hogy ezek mindenképpen szükségessé teszik az előkészítő szakot. A rendelkezés további súlyos hátránya, hogy sérül a környezetvédelmi hatásvizsgálatról szóló 20/2001. számú kormányrendelet 7. §-a, amely az érintett önkormányzatok és a lakosság tájékoztatásáról és véleményezési jogáról rendelkezik. Ezáltal ismételten sérülnek az Alkotmány említett 61. §-ának (1) bekezdése által biztosított jogok.

12.) A fentiekben felsorolt hiányosságok következtében nyilvánvalóan sérülnek az Alkotmány következő előírásai: „18. § „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” 70/D. § (1) bekezdése megállapítja: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.” Az Alkotmánybíróság ugyanis 28/1994. számú határozatában, amelyet a 48/1997. számú határozatában és más további határozataiban is megerősített, rögzíti a következőket: „Az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. ... A környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot.”