Letölthető változat Word formátumban a nonprofit.hu oldalán

Az Országgyűlés annak érdekében, hogy a jogalkotás előmozdítsa a parlamenti demokrácia, a jogállamiság és a szociális piacgazdaság kiteljesedését, a jogalkotás eljárásrendje összhangba kerüljön az Európai Unióban való tagságból eredő követelményekkel, továbbá a magas színvonalú jogalkotás útján a jogrendszer egysége és áttekinthetősége, a jogszabályok szakmai megalapozottsága fokozottan érvényesüljön figyelemmel az Alkotmány 8/A. §-ának (3) bekezdésében foglaltakra a következő törvényt alkotja:

E törvény hatálya kiterjed az Alkotmány alapján jogalkotási jogkörrel rendelkező szervek által elfogadott jogszabályoknak, valamint az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközeinek előkészítésére, véleményezésére, elfogadására és nyilvántartására, továbbá azok kihirdetésére, illetőleg közzétételére.

Jogszabályt akkor kell alkotni, ha

a) a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, illetőleg a kívánt irányba történő változtatásának előmozdítása, a jogok és kötelességek rendezése vagy az érdek-összeütközések feloldása - az adott kérdés rendezésére megfelelően alkalmas más eszköz hiányában - ezt elkerülhetetlenül szükségessé teszi;

b) az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése vagy az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival való összhang megteremtése érdekében szükséges;

c) magasabb szintű jogszabály előírja a végrehajtási jogszabály kiadását;

d) az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmánysértés megállapítása mellett vagy a megsemmisítéssel összefüggésben a jogalkotót új szabályozás megalkotására hívja fel.

A jogszabály megalkotása előtt meg kell határozni az elérendő társadalmi célt, elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi viszony lehetséges és célravezető kezelési módjait, ideértve a jogi szabályozást helyettesítő megoldási lehetőségeket is. Ennek során figyelembe kell venni a tudomány eredményeit, fel kell mérni a hazai és a külföldi, különösen az Európai Unió tagállamainak jogalkotási megoldásait, valamint a jogalkalmazói gyakorlat tapasztalatait.

(1) A jogszabályt a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően és ellentmondásmentesen kell megszövegezni.

(2) A jogszabály szövegének a jogalkalmazás számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.

(3) A jogszabályi tényállás kialakítása során kerülni kell a túlzottan részletező, illetőleg az indokolatlanul általános jellegű megfogalmazásokat.

(1) Lehetőség szerint ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni:

a) a jogosultságot, a jogosultság megszerzésének és megszűnésének feltételeit,

b) a kötelezettséget, elmulasztásának jogkövetkezményeit, a kötelezettség keletkezésének és az alóla való mentesülésnek a feltételeit,

c) a hatósági engedély vagy jóváhagyás megadásának és megtagadásának feltételeit.

(2) A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű.

(3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, általában ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni.

(1) A szakminiszter a jogalkalmazás tapasztalatait is figyelembe véve folyamatosan vizsgálja a feladatkörébe tartozó területen a jogi szabályozásokat abból a szempontból, hogy

a) találhatók-e olyan jogszabályok, jogszabályi rendelkezések, amelyek már nem elégítik ki a jogszabályalkotás szükségességének (2. §) feltételeit,

b) a hatályos jogszabályok, jogszabályi rendelkezések - a szabályozási cél sérelme nélkül - egyszerűsíthetők-e, az állami szervek, illetőleg a jogszabály más címzettjei számára gyorsabb, kevésbé költséges eljárásokat eredményező szabályozással felválthatók-e,

c) a hatályos jogszabályok, jogszabályi rendelkezések összhangban állnak-e magasabb vagy azonos szintű jogszabályokkal.

(2) A vizsgálat eredményeként feltárt elavult, nem hatályosuló, magasabb vagy azonos szintű jogszabályokkal ellentétben álló jogszabályokat (jogszabályi rendelkezéseket) hatályon kívül kell helyezni

a) a tárgykört érintő új jogi szabályozások vagy módosítások megalkotása során, ennek hiányában

b) évente egyszer a jogszabályok rendezése céljából kiadott jogszabály keretében.

Az igazságügy-miniszter irányítja és összehangolja a jogszabályok hatályosságának és időszerűségének folyamatos felülvizsgálatát. Ennek keretében

a) meghatározza és érvényesíti a jogszabályok felülvizsgálatának szempontjait,

b) a jogszabályok felülvizsgálatának eredményéről évente egy alkalommal tájékoztatja a Kormányt, egyidejűleg szükség szerint előterjesztést tesz a Kormányhoz a törvényekben ezzel összefüggésben indokolt változtatások kezdeményezése iránt.

Az Európai Unióhoz való csatlakozás olyan új helyzetet teremt a Magyar Köztársaság jogalkotó szervei számára, amely több tekintetben elkerülhetetlenné teszi a jogalkotásra vonatkozó törvényi szabályozás felülvizsgálatát és átfogó korszerűsítését. A csatlakozást követően ugyanis a jogalkotási tevékenységet a jelenlegi jogharmonizációnál is nagyobb mértékben fogja meghatározni a Magyar Köztársaság tagállami minősége. Emellett a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) megalkotása óta eltelt több mint 15 év alatt gyökeresen átalakult gazdasági-társadalmi viszonyok következtében a törvény számos rendelkezése elavulttá vált, illetve nem képes korszerű választ adni a megváltozott körülményekből adódó problémákra.

A Jat. felülvizsgálata során világossá vált, hogy az elvégzendő változtatások nagyságrendje elkerülhetetlenné teszi új törvény megalkotását. A korszerű szabályozás nagyrészt kialakítható a hatályos Alkotmány keretei között. A teljes körű és egyértelmű szabályozás megvalósítása azonban kismértékű alkotmánymódosítást is szükségessé tesz, amely az általánosan kötelező normák jogszabályba foglalásának kötelezettségét, a miniszteri jogalkotás felhatalmazáshoz kötöttségét, továbbá a jogalanyokra hátrányos visszaható hatályú jogalkotás tilalmát emeli alkotmányos szintre.

A Javaslat szerinti új szabályozás megőrzi a hatályos Jat. bevált rendszerét, ugyanakkor a jogállami berendezkedés szervezeti és működési rendjéhez, illetve a tagállami státushoz igazítja a jogalkotás szabályait.

A legfontosabb feladat az európai uniós csatlakozásból adódó módosítási igények átvezetése. Egyrészt a törvényi szabályozást összhangba kell hozni az európai uniós csatlakozással összefüggésben 2002 decemberében elfogadott alkotmánymódosítással. A módosított Alkotmány ugyanis a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét a csatlakozás időpontjától jogszabályként definiálja, így tételesen ellentétes lesz a Jat. jelenlegi rendelkezésével, amely a jegybanki rendelkezést az állami irányítás egyéb jogi eszközei között helyezi el. Másrészt meg kell határozni az uniós tagsággal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási folyamat egyes követelményeit. Ezek sorába tartozik a szakminiszter és az igazságügy-miniszter jogszabály-előkészítéssel összefüggő felelősségi körének pontosítása, a közösségi jog által meghatározott körben egyes jogszabálytervezetek véleményeztetése az uniós intézményekkel, illetőleg az uniós tagságból eredő jogalkotási kötelezettségek teljesítésének tervszerű rendbe foglalása.

A Javaslat - a közösségi jogból fakadó belső jogalkotási követelményként - rögzíti, hogy a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek, illetőleg összeegyeztethetőnek kell lenniük az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival. A Javaslat a jogszabály fogalmán - összhangban az Alkotmány tervezett módosításában szereplő 8/A. § (1) bekezdésével - kizárólag a Magyar Köztársaság jogalkotó szervei által alkotott jogforrásokat érti, és a közösségi jogra való elkerülhetetlen utalások körében más meghatározást (?az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusai”) alkalmaz. Ez a terminológiai megkülönböztetés teszi lehetővé azt, hogy amikor a Javaslat általában a jogszabályokra irányadó tartalmi és formai követelményekről rendelkezik, akkor az a közösségi jogra ne legyen értelmezhető. Ha ugyanis ez utóbbiakat is érteni kellene a jogszabály fogalma alatt, nem lehetne a jogszabályokra általános előírásokat alkalmazni anélkül, hogy az Európai Unió kompetenciáját ne sértené a tagállami törvény. Ugyanezen okból a Javaslat nem állapítja meg az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusainak típusaira, tartalmára, hatályára, alkalmazási kritériumaira, előkészítésére és más követelményeire vonatkozó szabályokat sem.

Ez a megoldás a tudomány képviselőinek többségi álláspontja szerint is alkalmas arra, hogy - az Európai Unió tagállamaihoz hasonlóan - biztosítsa a közösségi jog jogforrásainak hazánkra is kiterjedő hatályát, és erre tekintettel szükségtelen, illetve aggályos lenne a jogalkotási törvényben a tárgykörre vonatkozó szabályokat elhelyezni.

A Javaslat a minőségi jogalkotás feltételrendszerének kialakítása érdekében részletesebben határozza meg a jogszabály-előkészítés követelményeit, a jogszabályalkotás szükségességének megalapozásától a jogszabályszerkesztés legalapvetőbb tartalmi előírásainak meghatározásáig. Ennek egyik fontos elemeként a jelenleginél részletesebb rendelkezéseket állapít meg mind a tervezett jogi szabályozások hatásainak előzetes vizsgálatára, mind pedig a hatályba lépett jogszabályok utólagos hatásvizsgálatára vonatkozóan.

A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) Tanácsa 1995-ben ajánlást fogadott el a kormányzati szabályozások minőségének javításáról, amelynek súlyponti eleme a szabályozási hatásvizsgálat kérdésköre. Az 1997-ben elfogadott OECD-jelentés javasolja a tagállamoknak, hogy a szabályozás hatásvizsgálatát integrálják a szabályozások előkészítésének, vizsgálatának és megreformálásának folyamatába. A szabályozási hatásvizsgálat az OECD alapvető követelményévé vált, és az 1999-2000-ben a magyar jogalkotást is átvilágító OECD-vizsgálatról, az ún. ?szabályozási reform felmérés”-ről készült jelentés a szabályozások hatásai vizsgálatának viszonylagos gyengeségét tárta fel. Az OECD-követelményekhez való felzárkózás érdekében ösztönözte a jelentés a fejlett hatásvizsgálati módszerek átvételét. Ennek érdekében az OECD a magyar Kormány rendelkezésére bocsátotta az OECD-tagállamok legjobb módszereinek leírását. A Javaslat e módszereket is figyelembe véve határozza meg a hatásvizsgálati követelményrendszert.

Új vonása a Javaslatnak, hogy nagyobb nyilvánosságot biztosít a jogalkotási folyamatnak már a jogalkotás tervezésétől, és előírja az információs társadalom lehetőségeinek felhasználását is a jogszabálytervezetek véleményezése során.

A jogszabályoknak folyamatosan idomulniuk kell az állandóan változó életviszonyokhoz, ezért a jövőben még nagyobb súlyt kell fektetni a jogrendszer folyamatos gondozására. A Javaslat megteremti a fölöslegesen bonyolult, illetőleg az elavult, tényleges joghatással már nem bíró jogi rendelkezéseknek a hatályos joganyagból történő rendszeres kiiktatásának eljárási rendjét is.

Az új jogalkotási törvény legfontosabb várható hatásai a következők:

- javulni fog a jogszabályok szakmai minősége, időtállóbb jogszabályok születnek, csökken a jelenleg túl gyakori módosítások száma, ezzel erősödik a jogbiztonság,

- az egyeztetés új rendje folytán a szabályozással érintett társadalmi csoportok érdekeinek pontosabb ismeretében az életviszonyokkal nagyobb összhangban álló jogszabályok születnek, ez pedig az érintett csoportok jogkövető magatartását is pozitívan befolyásolhatja,

- a jogalkotás új rendje lehetővé teszi, hogy a Magyar Köztársaság - az Európai Unió tagállamaként - az ebből fakadó jogalkotási kötelezettségeket határidőben teljesíthesse.

A Javaslat a jogalkotásra vonatkozó általános rendelkezések körében rendezi a jogszabályok megalkotásának feltételeit és korlátait, továbbá a jogalkotás alapvető szakmai követelményeit.

A Javaslat a Jat. hatályos rendelkezéseinél bővebben, az elmúlt másfél évtized jogalkotási tapasztalatait is figyelembe véve részletesen rendezi azt a feltételrendszert, amely meghatározza, milyen esetben fordulhat a jogalkotási hatáskörrel felruházott a jogalkotás eszközéhez. Ennek tartalmi feltételei körében a Javaslat egyértelművé teszi, hogy jogszabályt alkotni csak akkor lehet, ha az elkerülhetetlen, vagyis az adott életviszony rendezésére más eszköz nem vagy kevésbé alkalmas. A jogszabály megalkotásának újonnan megjelölt esetköreiként pedig felsorolja a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítését, az Európai Unió vagy az Európai Közösség jogi aktusaival való összhang megteremtését, magasabb szintű jogszabály jogalkotást előíró rendelkezését, illetőleg az Alkotmánybíróság jogalkotást előíró döntését.

A Javaslat az általános rendelkezések körében - annak érdekében, hogy megalapozza a hatásvizsgálat intézményének részletező szabályozását - összefoglalóan meghatározza, hogy milyen kérdések elemzése szükséges a jogszabály megalkotása előtt.

A Javaslat a jogszabályok megszövegezését érintően a Jat. hatályos rendelkezését azzal a követelménnyel egészíti ki, hogy a jogszabály szövegének egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. E rendelkezés a jogalkotó kötelezettségévé teszi a jogalkalmazás gyakorlati szempontjainak figyelembe vételét, amely egyben a jogalkotással szemben támasztható alkotmányos követelmény is.

A Javaslat - a Jat. hatályos rendelkezéseit továbbfejlesztve - a jogszabályban szabályozandó életviszonyok tekintetében zsinórmértékül szabja, hogy lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni a jogosultság, illetve a kötelezettség keletkezésének és megszűnésének, a kötelezettség alóli mentesülésnek a feltételeit, valamint a hatósági engedély (jóváhagyás) megadásának, megtagadásának feltételeit. A Javaslat ezzel a jogalkotás egységesítése, illetve a jogalkalmazók és a jogkereső közönség érdekében rendezi az egymással összefüggő tartalmú rendelkezések azonos jogszabályban való megjelenítésének követelményét.

A Javaslat részletesen rendezi a végrehajtási jogszabály kiadására irányuló felhatalmazás kérdéskörét, alapvetően támaszkodva a Jat. bevált rendjére, ugyanakkor a tapasztalatok alapján, illetve az Alkotmánybíróságnak a felhatalmazásra vonatkozóan tett irányadó megállapításait felhasználva továbbfejleszti azt. E körben egyértelművé teszi, hogy a felhatalmazás főszabály szerint a felhatalmazás címzettjének jogalkotási kötelezettséget keletkeztet, kivéve, ha a felhatalmazás a címzett mérlegelésére bízza a végrehajtási jogszabály kiadását. Törvényi kötelezettséggé teszi továbbá, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi rendezés szükségességének észlelésekor haladéktalanul kezdeményezze a megfelelő felhatalmazást biztosító jogszabály megalkotását, ha a hiányzó jogi szabályozás létrehozására felhatalmazással nem rendelkezik.

A Javaslat a Jat. rendelkezéseinél részletesebben szabályozza a jogszabály hatályának kérdéskörét. A területi, személyi hatály általános megfogalmazásával biztosítja, hogy az egyes jogszabályokban csak akkor kell e kérdésre kitérni, ha a jogszabály hatályának általános fogalmától eltérő hatály megállapítása szükséges. A Javaslat a jogszabály tárgyi hatályaként az általa szabályozott jogviszonyokat határozza meg, egyértelművé téve, hogy a jogszabály tárgya a jogviszony.

A Javaslat a jogszabály időbeli hatályának kérdéskörében tárgyalja - a szoros összefüggésre tekintettel - a jogszabály módosításának és hatályon kívül helyezésének szabályait is. A Javaslat a jogalkotási gyakorlatot, illetve az Alkotmánybíróság által kimunkált követelményeket törvényi szintre emelve rögzíti a jogszabály hatálybalépése időpontjának meghatározására irányadó szempontokat. Új eleme a Javaslatnak, hogy főszabályként megköveteli, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 15 napnak el kell telnie, de meghatározza azokat a kivételeket, amelyek esetében ettől el lehet térni (ha a hatálybalépés nem igényel előzetes felkészülést, ha a címzettek számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket tartalmaz a jogszabály, ha a szabályozni kívánt életviszony nem teszi lehetővé a főszabály alkalmazását). Ez utóbbi esetkörbe tartozhat pl. az, ha a 15 napos időköz a jogszabály céljának megvalósulását veszélyeztetheti. Adott esetben ugyanis a szabályozási cél megkövetelheti az azonnali hatálybalépést is.

Külön rendezi a Javaslat a felhatalmazás hatálybalépésének kérdését. A Javaslat szerint a felhatalmazás a jogszabály kihirdetését követő napon lép hatályba, így erről a felhatalmazást adó jogszabálynak nem kell külön rendelkeznie. Ezzel feloldja azt a jelenleg is fennálló ellentmondást, hogy a felhatalmazó rendelkezés a felhatalmazást adó jogszabály részeként, azzal egy időpontban lép hatályba, így a végrehajtási jogszabályt elvileg nem lehet ennél korábban kiadni; ugyanakkor a végrehajtási rendeletnek a felhatalmazást adó jogszabállyal egyidejűleg kell hatályba lépnie. A Javaslat továbbá a jogszabály hatálybalépésének időpontját is úgy rendeli megállapítani, hogy a végrehajtási jogszabály megalkotásához szükséges idő rendelkezésre álljon. A Javaslat e két rendelkezéssel biztosítja, hogy egyaránt teljesíthető legyen a felkészülési idő biztosításának, illetve a jogszabály és a végrehajtási jogszabály egyidejű hatálybaléptetésének a követelménye.

A Javaslat előírja, hogy a mérlegelés alapján kiadható végrehajtási jogszabályt a végrehajtási szabályozás szükségességének felmerülésétől számított 90 napon belül kell hatályba léptetni, ha más jogszabály eltérő feltételeket (pl. más időkereteket) nem állapít meg. Ezzel egyértelművé teszi a Javaslat, hogy a jogalkotót nem illeti meg korlátlan mérlegelés a jogszabály kiadása tekintetében, annak kiadása a jogszabályalkotás szükségességének függvénye. Ez utóbbiról a jogalkotó szabadon dönthet, de ha a szabályozási szükségességet felismerte, akkor nem halogathatja korlátlanul a szabályozás kiadását.

A jogalkotási gyakorlatban előfordult a jogszabály hatálybalépése előtti módosításának szükségessége. Ez a megoldás a jogbiztonságot sértheti, ezért csak kivételes esetekben fogadható el. E lehetőség korlátok közé szorítása érdekében a Javaslat az ilyen módosítást azokban az esetekben teszi lehetővé, amikor a jogszabály változatlan tartalommal való hatályba lépése a jogbiztonság nagyobb sérelmét jelentené, mint a hatálybalépés előtti módosítás.

Az alkotmányi szinten szabályozásra kerülő visszaható hatályú jogalkotás tilalmával összefüggésben a Javaslat rendezi az új szabályozás alkalmazására való áttérés kérdését. Ennek körében főszabályként mondja ki, hogy a jogszabály rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni. Ugyanakkor a folyamatban lévő eljárásokra nézve csak akkor teszi lehetővé az új jogszabály alkalmazását, ha a főszabály alkalmazása a jogszabály által kívánt joghatás elérését veszélyeztetné. Természetesen ebben az esetben sem sértheti az átmeneti szabály az Alkotmányban megfogalmazott visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, vagyis erre hivatkozva sem lehet az új szabályozást a folyamatban lévő ügyekre alkalmazni rendelni, ha az a hatályba lépését megelőző időre nézve jogot von el, kötelezettséget állapít meg vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánít.

A Javaslat a jogszabály hatálya megszűnésének esetei közé - a Jat. rendelkezéseit továbbfejlesztve - az Alkotmánybíróság általi megsemmisítés esetét is felveszi, a megsemmisítés ugyanis a jogszabály hatálya megszűnésének sajátos, nem jogalkotótól származó esete.

A Javaslat részletesen rendezi a jogszabály módosítása és hatályon kívül helyezése esetén alkalmazandó, a jogbiztonság szempontjából jelentős kérdéseket. Ezek körébe tartozik a módosított jogszabály hatályon kívül helyezése esetén a módosító rendelkezések egyidejű hatályon kívül helyezésének kötelezettsége, azok a kivételes esetek, amikor az alacsonyabb szintű jogszabályt magasabb szintű jogszabály hatályon kívül helyezheti, valamint annak a követelménynek az előírása, hogy a módosító és a módosuló jogszabály között szoros tartalmi összefüggésnek kell lennie. Ez utóbbi rendelkezés egyértelművé teszi, hogy nincs alkotmányos lehetőség arra, hogy a jogszabály - tartalmi összefüggés hiányában is - bármely más tárgyú jogszabályt módosítson. A Javaslat e követelmény bevezetésével kívánja az ún. ?saláta”-jogszabályok keletkezését megakadályozni.

A Javaslat rögzíti, hogy külön rendelkezésben kell elhelyezni azokat a törvénymódosító (hatályon kívül helyező) rendelkezéseket, amelyek elfogadása eltérő szavazatarányt igényel. Ennek előírása biztosítja, hogy csak a tartalmuk szerint valóban minősített többséget igénylő rendelkezéseket fogadjanak el ilyen többséggel, továbbá - a közjogi érvénytelenséget elkerülendő - minősített többséget igénylő rendelkezéseket ne fogadjanak el egyszerű többséggel. Más oldalról pedig szavazástechnikai szempontból is előnyös, ha áttekinthető és vitán felüli, hogy mely rendelkezések kívánnak eltérő szavazati arányt.

A Javaslat - fenntartva a Jat. rendszerét - rögzíti, hogy a jogszabályok kihirdetésére a Magyar Közlöny, illetve önkormányzati rendelet esetében a helyi önkormányzat hivatalos lapja, ennek hiányában a helyben szokásos mód szolgál.

A Javaslat - a jogalkalmazók és a jogszabályok más címzettjei joghoz való hozzáférésének megkönnyítése érdekében - ösztönzi a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt jogszabályok tájékoztató jellegű közzétételét. Kötelezővé teszi ugyanakkor az egységes szerkezetű közzétételt abban az esetben, ha átfogó módosítás történt, átfogónak pedig a módosítás akkor tekintendő, ha összes rendelkezéseinek legalább egynegyedét érinti a módosítás. Ez ugyanis már olyan mértékű változásnak tekinthető, amikor technikailag nehézkes a hatályos jog tartalmának megismerése, ami a jogalkalmazókat hátrányosan érinti. A Javaslat a jogszabályi rendelkezés fogalmát tételesen nem határozza meg (nem a §-ok vagy bekezdések egynegyedéről szól), hiszen számos jogszabály rendelkezései a nagy terjedelmű, adott esetben nem is szövegesen megfogalmazott (pl. képleteket, felsorolásokat, ábrákat, térképeket tartalmazó) mellékletekben jelennek meg, így a rendelkezés igen sokféle formában jelenhet meg. Az, hogy az így felfogott módosuló rendelkezések mennyisége indokolja-e az egységes szerkezetű közzétételt, a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter mérlegelési jogkörébe tartozik. Ez a mérlegelési jog azonban nem korlátlan, mert a szakminiszter a jogszabályszerkesztés szakmai szabályaiért is felelős igazságügy-miniszterrel egyetértésben dönt az egységes szerkezetű közzétételről.

A Javaslat - az Alkotmányban meghatározott jogalkotó szervek és az általuk kiadható jogszabályok rendszerét figyelembe véve - meghatározza a jogszabályok típusait és azok rangsorát. Ebben sajátos helyet foglal el a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, amely az Alkotmány szerint törvénnyel nem lehet ellentétes, így - e meghatározásból következően - a Kormány rendeletével áll azonos szinten. Ugyanakkor sajátos feladatköréből és a jegybanki függetlenségből eredően - úgy is, mint Központi Bankok Európai Rendszerének része - az MNB elnökének rendelete sajátos szerepet tölt be a jogrendszerben, ami nem teszi lehetővé a jogszabályi hierarchia hagyományos rendszerébe való beillesztését. Ezért kell egyértelműen elhatárolni a kormányzat, illetve a jegybank szabályozási hatáskörét úgy, hogy az elhatárolás kiküszöbölje az MNB rendelet, illetve más jogszabályok esetleges ellentétének lehetőségét. A hagyományos jogszabályi hierarchia így a jövőben nem lesz teljesen zárt. A Kormány tagjainak rendeletei és a helyi önkormányzatok rendeletei tekintetében ugyanis az MNB rendelete nem lesz magasabb szintű jogszabály abban az értelemben, hogy az előbbi jogszabályok nem lehetnek azzal ellentétesek. Az említett rendeletek ugyanis fogalmilag nem lehetnek ellentétesek az MNB rendelettel, ha a jogalkotási hatáskörük keretei között maradnak. A jogszabályi hierarchia csak azon jogszabályok között értelmezhető, ahol ugyanazon tárgykörben jogosultak jogi szabályozást alkotni; ahol viszont maga a szabályozási tárgykör ?foglalt”, ott fogalmilag kizárt az alacsonyabb és magasabb szintű jogszabályok ütközése.

A Javaslat egyértelművé teszi, hogy - a közösségi jogból fakadó belső jogalkotási követelményre tekintettel - a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek, illetőleg összeegyeztethetőnek kell lenniük az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival. Ezzel összefüggésben kimondja, hogy az e jogi aktusokkal való összhang megteremtéséhez a szabályozási tartalomnak megfelelő jogszabályi szintet kell megválasztani. A közösségi jog ugyanis a követelményeinek a belső jogba való átültetése során a szabályozás általános jellegét és hatékonyságát kívánja meg, ennek pedig a magyar jog szerinti jogszabály kategóriája felel meg. E tekintetben tehát továbbra is a belső jogi követelményeknek kell érvényesülniük. Ebből az is egyértelműen következik, hogy nem helytálló az a gyakorlatban sokszor tettenérhető törekvés, hogy a jogharmonizáció megvalósítása törvényi szintet követel meg.

A Javaslat megszünteti azt az ellentmondást, hogy a törvényalkotási tárgyköröket részint az Alkotmány sorolja fel, részint pedig - példálózó jelleggel - a jogalkotási törvény, ugyanakkor ezek részben fedik egymást, részben eltérnek. Ezért a Javaslat az Alkotmányban megjelölt tárgykörökre utalással jelöli meg a kizárólagos törvényalkotási tárgyköröket, emellett rögzíti, hogy az Országgyűlés bármely más tárgykörben is törvényt alkothat. A Javaslat tehát - az Alkotmány rendszeréhez igazodva - a törvényalkotási tárgyak körét nyitottként határozza meg, figyelemmel arra, hogy az Alkotmány szerinti parlamentáris köztársaságban az Országgyűlés jogalkotási joga tartalmilag - belső jogi szempontból - nem korlátozott, teljes.

Az Alkotmánybíróság által a törvényalkotásra vonatkozóan megállapított követelményeknek megfelelően rögzíti a Javaslat, hogy törvényi szintű szabályozás esetén az adott tárgykör alapvető jogintézményeit (pl. jogosultság, kötelezettség, kedvezmény, mentesség stb.) magában a törvényben kell rendezni, valamint - eljárási garanciaként - azt, hogy a minősített többségű elfogadáshoz kötött törvény csak ugyanilyen arányú szavazattöbbséggel elfogadott törvénnyel módosítható, illetőleg helyezhető hatályon kívül.

A Javaslat a Kormány jogalkotási határkörét szabályozva egyértelművé teszi, hogy a Kormány az Alkotmányból fakadó önálló feladatkörében akkor adhat ki rendeletet felhatalmazás nélkül, ha törvényben nem szabályozott tárgykör rendezése szükséges. Ezzel világossá teszi a Javaslat, hogy ha a tárgykörben törvényi szabályozás van hatályban, e tárgykörben nem érvényesül a Kormánynak az Alkotmányra alapított önálló szabályozási hatásköre, hanem az a törvény által korlátozott, éspedig nemcsak a tételes törvényi szabályozás körében, hanem a törvény által lefedett, de nem rendezett kérdésekben is. Ennek megfelelően a törvény által szabályozott tárgykört érintő szabályozási igény esetén a Kormány felhatalmazás nélkül kiegészítő szabályozást sem adhat, hanem a törvény módosítását kell kezdeményeznie.

Új eleme a Javaslatnak, hogy utal a jogalkotásnak azon sajátos rendjére, amikor az Alkotmányban meghatározott ún. minősített időszakok (rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet, külső fegyveres csoportok betörése) idején kiadható különleges jogszabályok a jogalkotásról szóló törvény rendjétől eltérő, külön törvény szerinti rendben és hatállyal adhatók ki.

Tekintve, hogy a központi jogalkotási tevékenység során a kormányzati szervek készítik elő a legtöbb jogszabályt, a Javaslat azon szerkesztési elv alapján szabályozza a jogszabály-előkészítés rendjét, hogy a kormányzati jogszabály-előkészítési folyamatot rendezi részletesen, míg az összes többi előkészítésnél csak az eltérő szabályokat határozza meg, illetve utal az általános szabályokra.

A kormányzati jogszabály-előkészítés körében a Javaslat a Jat. szabályait alapul véve határozza meg a jogszabály-előkészítésért való felelősséget. Eszerint megkülönbözteti a jogszabály tárgya szerint felelős miniszter (a szakminiszter), illetve az igazságügy-miniszter felelősségét. A Javaslat a szakminiszter felelősségi körébe utalja a jogszabály tervezetének előkészítését és szakmai kidolgozását. Az igazságügy-miniszter felelőssége pedig az, hogy a jogszabály álljon összhangban az Alkotmánnyal és más jogszabályokkal, továbbá illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek.

A felelősségnek ezt a bevált rendjét indokolt a továbbiakban is fenntartani, sőt, a hatályos Jat. szerintinél erősebb garanciákkal körülbástyázni. Az Európai Unióhoz való csatlakozást követően ugyanis a jogalkotás tartalmi megfelelősége nem csupán belső alkotmányossági, hanem tagállami kötelezettség kérdése is. Ennélfogva szükségképpen felértékelődik az igazságügy-miniszter - mint a jogi szabályozás jogi-minőségi oldaláért felelős kormánytag - szerepe. Ennek érdekében a Javaslat túllép a hatályos Jat. rendelkezésein, amelyek a törvény és a kormányrendelet tervezetéhez írják elő az igazságügy-miniszter egyetértését, de a miniszteri rendelet tervezetével kapcsolatban csak véleményezési jogot biztosítanak számára. A Javaslat ezzel szemben a miniszteri rendelet kiadásához is megköveteli az igazságügy-miniszter egyetértését. Ha az egyetértés nem jön létre, a vitás kérdésben a Kormány dönt.

Hangsúlyozni szükséges ugyanakkor, hogy az igazságügy-miniszter egyetértési joga nem a szakminiszter felelősségi körébe tartozó szakmai, hanem a jogi-alkotmányossági, illetve közösségi jogi szempontok tekintetében gyakorolható. Az egyetértési jog nem jogosítja fel a szakmai kérdésekbe való illetéktelen beleszólásra, hanem az az igazságügy-miniszter felelősségi körébe tartozó szempontok érvényesítésének garanciája.

A Javaslat rendezi azt az esetet, ha a miniszteri rendelet más miniszter feladatkörét is érinti. Ilyen esetben együttes rendeletet kell kiadni, de egyértelművé teszi a Javaslat, hogy az érintett miniszter egyetértési joga nem a rendelet egésze, hanem csak a feladatkörét érintő rendelkezések tekintetében áll fenn. Ha pedig az egyetértés nem jön létre, a Kormány döntését kell kérni, s az erre vonatkozó előterjesztés előkészítése során az igazságügy-miniszter véleményét is ki kell kérni.

A hatályos Jat. előírja a jogi szabályozás szükségességének vizsgálata körében az új szabályozás lehetséges hatásainak elemzését. A Javaslat ezt a kötelezettséget az előzetes és utólagos hatásvizsgálat jogintézményének bevezetésével teszi élővé és érdemivé. Az OECD-országok legjobb módszerei alapulvételével, figyelembe véve a magyar jogalkotási gyakorlatot és hagyományokat is, a Javaslat hatásvizsgálati eljárási rendszert és részletes szempontrendszert állapít meg.

Kimondja a Javaslat, hogy a szakminiszter köteles előzetes hatásvizsgálatot végezni a szabályozási tárgykört átfogóan rendező új jogszabály, illetőleg a tárgykör alapvető jogintézményeit érintő módosító jogszabály előkészítése során a szabályozás indokoltságáról és a tervezett megoldások alkalmasságáról, várható hatásairól. A Javaslat ennek érdekében pontosan rögzíti a hatásvizsgálat során áttekintendő kérdésköröket (pl. a tervezett szabályozás indokait, elmaradásának következményeit, az alternatív megoldások elégtelenségét, az új szabályozás várható gazdasági, társadalmi hatásait, személyi és tárgyi feltételeit stb.).

Az említett jogszabályok esetében szükség szerint, de legalább ötévenként utólagos hatásvizsgálatot is kell végezni. Ez főszabályként egyszerűsített hatásvizsgálatot jelent, amelynek célja annak feltárása, hogy a szabályozási célnak a jogszabály hatályosulása megfelel-e, és nem indokolt-e a jogszabály módosítása (hatályon kívül helyezése). Az egyszerűsített hatásvizsgálat során értelemszerűen az előzetes hatásvizsgálat által várt hatásokat kell áttekinteni. Ha ennek során olyan tapasztalatok merülnek fel, amelyek nem egyértelműen igazolják a várt hatások bekövetkeztét, az előzetes hatásvizsgálatra irányadó szabályok alkalmazásával részletes utólagos hatásvizsgálati elemzést kell végezni a szükséges változtatások felmérése érdekében.

A hatásvizsgálat természetesen nem lehet uniformizált, hiszen a jogszabályok szélsőségesen eltérő terjedelműek és jelentőségűek lehetnek. Ezért a Javaslat a szempontrendszer felvázolásával segíti elő és szabja meg a vizsgálat lényeges irányait. A hatásvizsgálat intézménye talán a legfontosabb garanciája a minőségi jogalkotás megvalósításának. Mint minden minőségi követelmény, ez is nagyobb felelősséget és terhet ró a jogszabály előkészítőire, mint ami a jelenlegi jogszabály-előkészítési gyakorlatban tapasztalható. Várható, hogy a hatásvizsgálati kötelezettség következetes érvényesítése jelentősen megnöveli a jogszabályok előkészítésének időigényét, valamint költségeit. Társadalmi szempontból azonban a hasznai már középtávon is jelentkezni fognak: a szabályozási célok jobb hatásfokkal érhetők el, és a társadalmi, gazdasági, költségvetési és más hatások pontosabb előzetes felmérésével megelőzhetők a nem kellően előkészített jogszabályok szükségképpen gyakori módosításai. Ez pedig jelentős mértékben hozzájárulhat a jogbiztonság erősödéséhez is.

A Jat. - még a megalkotása idejéből származó - hatályos szövege ötéves jogalkotási terv készítését írja elő, ami nincs összhangban az Országgyűlés és a Kormány megbízatási idejével. Emellett a felgyorsult jogalkotási folyamatokra tekintettel ma már nem reális olyan jogalkotási terv készítése sem, amely több évre előre, teljes körűen meghatározza a szükséges jogalkotási feladatokat.

Másrészt az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk után a hazai jogalkotást (?átültetést”) igénylő közösségi jogi aktusok (az irányelvek) esetében legkésőbb az azokban meghatározott határidőre teljes körűen teljesíteni kell a jogharmonizációs követelményeket. Hasonló a helyzet akkor is, ha az Európai Bíróság jogsértést állapít meg Magyarország terhére, és azt jogalkotással kell kiküszöbölni. E követelményeknek való megfelelés nélkülözhetetlenné teszi, hogy az említett feladatok a jogalkotás tervezése során kellő hangsúlyt kapjanak. A Javaslat ezért - a jogalkotási folyamat megalapozása érdekében - jogalkotási terv készítését írja elő a Kormánynak a törvények és a kormányrendeletek előkészítésének ütemezése céljából. A Kormány jogalkotási tervének részét képezi a jogharmonizációs ütemterv, amely a felelősök és a harmonizálandó közösségi jogi aktusok megjelölésével foglalja össze a szükséges jogalkotási teendőket. Az ütemterv a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügy-miniszter együttműködésében készül a szakminiszterek - érdemben megindokolt - javaslatai alapján.

A Kormány jogalkotási programjához igazodóan kell a miniszteri jogalkotási terveket is elkészíteni. E terveket a Magyar Közlönyben, illetőleg a Kormány és a minisztériumok honlapján közzé kell tenni, annak érdekében, hogy az érintettek időben értesülhessenek a tervezett szabályozásokról.

A Javaslat törvényi szintre emeli a rendszerváltás óta kialakult gyakorlatot, hogy a Kormány - a programjában és a jogalkotási tervben foglaltak figyelembevételével - az Országgyűlés rendes ülésszakához igazodó törvényalkotási programot készít, amelyben az Országgyűlést tájékoztatja a Kormány által az adott országgyűlési ülésszak alatt benyújtani tervezett törvényjavaslatokról.

A Javaslat a kodifikációs bizottság intézményét a Jat. rendelkezéseinek alapulvételével újraszabályozza. Egyértelművé teszi, hogy ez a jogszabály-előkészítési megoldás a jogágak alapvető szabályozását tartalmazó törvények (közismert kifejezéssel a kódexek, pl. a Ptk. vagy a Pp.) kidolgozására hivatott módszer, mert ezek általában nagy terjedelmű, szerteágazó joganyagot tartalmaznak, amelyek kidolgozása nem ritkán több éves feladat, ahol a kiemelkedő tudású szakemberek folyamatos, testületi rendszerű részvétele elengedhetetlen. A Javaslat világossá teszi a felelősségi viszonyokat: a bizottság feladata, hogy a szakminiszternek tegyen javaslatot a szabályozási elvekre és a törvény szövegének tervezetére. A szakminiszter nincs kötve a bizottság javaslatához, de köteles mérlegelni azt. A Kormány részére készített előterjesztésben ugyanakkor a szakminiszternek ismertetnie kell a kodifikációs bizottság eltérő álláspontját, továbbá az álláspont elutasításának érdemi indokait.

A Javaslat kötelezővé teszi, hogy valamennyi jogszabálytervezet esetében készüljön a jogalkotó számára szöveges indokolás, ez ugyanis jelenleg a miniszteri rendeletek esetében nem érvényesül. Ennek megfelelően a Kormány elé kerülő jogszabálytervezetekhez előterjesztést, egyéb esetben szakmai indokolást kell csatolni. Ezek a szabályozás hátterét bemutató dokumentumok döntésre alkalmas módon, a lényegre koncentrálva bemutatják a választott szabályozási megoldás indokait, célját és eszközrendszerét, várható hatását és a hatályos joganyaggal való kapcsolatát, továbbá nemzetközi (európai uniós) összefüggéseit.

A Javaslat előírja a jelentős tartalmú (valamely tárgykör egészét átfogóan szabályozó) törvény, illetve kormányrendelet kétszakaszos előkészítését. Ennek során először a szabályozás elvi természetű főbb tartalmi kérdéseiben foglal állást a Kormány, és ennek alapján kerül sor a jogszabály szövegtervezetének kidolgozására, majd a Kormány elé terjesztésére. Indokolt ugyanis, hogy a jelentős súlyú jogszabályok esetében már a jogszabály-előkészítés legkorábbi szakaszában a Kormány határozza meg a jogi megoldások irányát és fő elveit, illetve döntsön a lehetséges megoldások változatai között.

A Javaslat jelentősen korszerűsíti a Jat.-nak a jogszabálytervezetek véleményezésére irányadó rendelkezéseit. A megalapozott jogi szabályozás előkészítése sokrétű megközelítést tesz szükségessé. Fontos szempont a jogszabály majdani címzettjei helyzetének és érdekeinek pontos feltárása. A szükséges információkat elsősorban az érdekeltek, illetve az őket képviselő szervezetek biztosíthatják. A nyitott jogalkotás követelményét szem előtt tartva a véleményezés új formáját kell általánossá tenni: a tervezeteknek az Internet útján való közzétételét a társadalmi szereplők véleményének, javaslatainak megismerése érdekében. Az információs forradalom új és terjedőben lévő vívmányának igénybevétele a jelenleginél szélesebb információforrást jelenthet a jogszabály-előkészítés számára.

Ez a hatályos Jat. véleményezési rendjének két irányban történő kiegészítését igényli. A Javaslat a véleményezésre jogosultak körét a korábbiaknál részletezőbben, garanciális szempontból megnyugtatóbban határozza meg. Egyrészt megkülönbözteti azokat, akik kötelesek véleményt nyilvánítani a jogszabálytervezetről - ezek a kormányzati szervek, illetve a legfőbb ügyész -, illetve azokat, akik jogosultak, de nem kötelesek véleményt adni. Ez utóbbi kört - az érintettség tekintetében feladat-, illetve tevékenységi körükre utalással - nevesítve, illetve szervtípus szerint (pl. önkormányzatok, köztestületek) ragadja meg, és a szakminiszter kötelezettségévé teszi, hogy biztosítsa számukra a tervezet véleményezését. A jogszabálytervezetre érkezett - a szakminiszter által el nem fogadott - vélemények egyeztetését a Javaslat e véleményezők tekintetében írja elő. Emellett általános követelményként fogalmazza meg a Javaslat, hogy az egyes szervezeteknek külön jogszabályban biztosított véleményezési jog gyakorlását a szakminiszternek biztosítania kell.

Másrészt a Javaslat kötelezővé teszi a szakminisztérium honlapján a tervezet közzétételét, annak érdekében, hogy bárki véleményt nyilváníthasson az őt és az általa védett vagy képviselt érdekeket, társadalmi viszonyokat, illetve csoportokat érintő jogszabálytervezetekkel (vagy azok koncepciójával) kapcsolatban. A minisztérium honlapját erre, valamint a vélemények fogadására, illetve az elfogadott észrevételekről összefoglaló tájékoztatás közzétételére alkalmassá kell tenni.

A Javaslat ezzel a kettős irányú továbbfejlesztéssel - a hagyományos véleményezési rend részletezőbb körülírása mellett az Internet útján bármely érintett véleménynyilvánítási lehetőségének megteremtésével - szolgálja a visszacsatolásos szabad véleményformálás esélyeinek kiterjesztését, a nyitott jogalkotás egyre erősödő társadalmi igényét.

A Javaslat a véleményezés során egyfelől biztosítja a megalapozott véleményadás lehetőségét, másfelől - a kormányzat és a jogalkotó szervek folyamatos és eredményes működésének érdekét is szem előtt tartva - azt továbbra is határidőhöz köti. A konkrét határidőt az adott tervezet terjedelmét és a szabályozott tárgykör jelentőségét is figyelembe véve kell megállapítani. A határidő fő szabályként 15 napnál, testületi szerv esetében, valamint átfogó vagy nagy terjedelmű jogszabály esetén legalább harminc napnál rövidebb nem lehet. Előfordulhat azonban olyan eset, amikor a szabályozási cél jellege vagy más rendkívüli ok (pl. nemzetközi kötelezettség) miatt e szigorú követelmények nem tarthatók, ezért a Javaslat lehetővé teszi, hogy kivételesen indokolt esetben a jogszabály előkészítője rövidebb véleményezési határidőt is megállapíthasson. Ennek időtartama azonban nem lehet kevesebb öt munkanapnál, testületi szerv, valamint átfogó vagy nagy terjedelmű jogszabály esetén pedig tíz munkanapnál.

A csatlakozást követően a közösségi jog előírásaira tekintettel egyes jogalkotási tárgykörökben kötelező lesz a tervezetek előzetes egyeztetése európai uniós szervekkel, a tagállamokkal, illetve az Európai Központi Bankkal. Ebbe a körbe tartoznak jelenleg pl. a műszaki tartalmú szabályok, illetve az Európai Központi Bank hatáskörét érintő jogszabályok. Miután az említett egyeztetési kötelezettség alá eső jogszabályok köre előre nem meghatározható, a Javaslat általános jelleggel írja elő az egyeztetési kötelezettséget. Az ilyen jogszabálytervezetekkel kapcsolatos, a közösségi jogból fakadó korlátozások (pl. az, hogy a jogszabály kiadásának feltétele lehet a közösségi állásfoglalás beszerzése vagy valamely közösségi intézmény intézkedése), illetve az eljárási részletszabályok megállapítására a Kormány kap felhatalmazást.

A Javaslat meghatározza a nem kormányzati jogszabály-előkészítés körében alkalmazandó sajátos szabályokat. A törvény-előkészítés tekintetében az Alkotmányra és az Országgyűlés Házszabályának előírásaira utal. Emellett - a hatályos Jat. rendelkezésének érdemben megfelelően - a törvényjavaslathoz indokolás csatolását kívánja meg, valamint a közösségi jogból fakadó jogalkotási kötelezettség megjelölésének követelményét írja elő, s ehhez kapcsolódóan a közösségi jog és a törvényjavaslat összeegyeztethetőségéről részletes tájékoztatást kell adni. A Javaslat - összhangban az Alkotmány 25. §-a (1) bekezdésének a törvénykezdeményezésre jogosultakat megállapító rendelkezésével - eljárási szabályként rögzíti, hogy a Kormány által kezdeményezett törvényre vonatkozó törvényjavaslatot a Kormány terjeszti az Országgyűlés elé, és a törvényalkotási eljárás során a Kormány nevében az általa kijelölt miniszter jár el.

A nem kormányzati jogszabály-előkészítés (pl. MNB rendelet, önkormányzati rendelet) esetén sem mellőzhetők a jogalkotással kapcsolatos alapvető jogintézmények és garanciák. A minőségi jogalkotás követelménye ugyanis megkívánja, hogy azonos követelmények érvényesüljenek minden jogszabályra, amitől csak az adott jogszabálytípus, illetve jogalkotó szerv sajátosságai által megkívánt eltérések engedhetők meg. A Javaslat ezért a nem kormányzati jogszabály-előkészítésre vonatkozóan egyes külön szabályokat állapít meg, azonban eltérő rendelkezések hiányában a kormányzati előkészítésre irányadó szabályok közül az előzetes hatásvizsgálatra és a jogszabálytervezetnek az Európai Unió intézményeivel való egyeztetésére vonatkozó rendelkezéseket alkalmazni rendeli.

Ilyen eltérő szabály, hogy a Javaslat lehetőségként fogalmazza meg a rendelettervezetnek az MNB honlapján való közzétételét. A kötelező előzetes közzététel ugyanis - az MNB sajátos szabályozási tárgyköreire tekintettel - adott esetben a szabályozás célját veszélyeztethetné.

A Javaslat előírja, hogy a helyi önkormányzat rendeletének tervezetét a helyben szokásos módon közzé kell tenni. A tervezetről és a kapcsolódó előterjesztésről véleményt nyilváníthatnak az érintett helyi társadalmi szervezetek, érdek-képviseleti szervek, valamint a szabályozás által közvetlenül érintett más helyi önkormányzatok (ez különösen a főváros és a fővárosi kerületek vonatkozásában gyakori eset). A Javaslat ezzel biztosítja, hogy az önkormányzati rendelet esetében is érvényesüljenek a szabályozás által érintettek véleményének megismerésére vonatkozó általános követelmények, természetesen az önkormányzati rendelet személyi és területi hatálya által meghatározott körben.

A Javaslat az önkormányzati rendelet előkészítése tekintetében utal a helyi önkormányzatokról szóló törvényre és az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatára, amelyek a Javaslatban található előírásokon túl további követelményeket határozhatnak meg.

A Javaslat az adott jogterület szabályozásáért felelős szakminiszter felelősségi körébe utalja a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatával kapcsolatos feladatokat. Ebbe a körbe tartozik a dereguláció - vagyis azon jogszabályok hatályon kívül helyezése, amelyek esetében már nem áll fenn szabályozási szükséglet -, valamint a jogi szabályozás egyszerűsítése, átláthatóbbá tétele. Emellett a felülvizsgálat kiterjed a jogrendszerben meglévő ellentmondások kiküszöbölésére is.

A szakminiszter a vizsgálat eredményeként feltárt elavult, nem hatályosuló, a magasabb vagy azonos szintű jogszabályokkal ellentétben álló jogszabályokat (jogszabályi rendelkezéseket) a tárgykört érintő újraszabályozással vagy módosítással egyidejűleg (folyamatos felülvizsgálat), ezek hiányában pedig évente egyszer, a jogterület jogszabályainak rendezésére szolgáló jogszabállyal hatályon kívül helyezi (eseti felülvizsgálat).

A felülvizsgálat összehangolása és szakmai irányítása az igazságügy-miniszter feladata. Ennek keretében évente tájékoztatja a Kormányt a jogrendszer rendezésével kapcsolatos tevékenységről, és egyidejűleg - a szakminiszter által előkészített felülvizsgálati jogszabályhoz hasonló célból - szükség szerint előterjesztést tesz a törvényekben ezzel összefüggésben indokolt változtatások kezdeményezése iránt.

A Javaslat pontosítja és kiigazítja az állami irányítás egyéb - jogszabályi minőséggel nem rendelkező - jogi eszközeire vonatkozó szabályozást. Az Alkotmány új 8/A. §-a kimondja, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Alkotmányban meghatározott jogalkotó szervek által alkotott és kihirdetett jogszabály állapíthat meg. E követelmény gyakorlati érvényre juttatása érdekében számottevően szűkül az egyéb jogi eszközök által szabályozható, illetőleg befolyásolható életviszonyok köre: megszűnik a jogi iránymutatás és a jegybanki rendelkezés intézménye. A jogi iránymutatások közül ugyanis a jogszabályok értelmezésére szolgáló elvi állásfoglalás részint nem hatályosuló jogi eszköz, részint fölösleges is, mert a jogalkotónak lehetősége van arra, hogy a kellően nem egyértelmű, ezért értelmezésre szoruló jogszabályt módosítás útján tegye egyértelművé. A többi jogi iránymutatás (irányelv, tájékoztató) pedig a jogszabályok értelmezésére nem lenne használható, ugyanakkor a gyakorlatban általában mégis ezt a funkciót tölti be. A jegybanki rendelkezés pedig az MNB elnökének rendeletalkotási joggal való felruházása miatt válik fölöslegessé.

Megváltozik e jogforrások megjelölése is: a Javaslat az állami irányítás egyéb jogi eszköze mellett - a Jat. hatálybalépése óta végbement jelentős államszervezeti változásokra tekintettel - az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze kifejezést is alkalmazza.

A normatív határozatokra vonatkozó rendelkezések tartalmilag nem térnek el a Jat.-ban foglaltaktól. Határozatot az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzatok, vagyis a jogszabály-alkotási jogosultsággal is rendelkező testületi szervek alkothatnak. A határozatban e szervek az általuk irányított szervek feladatait és saját működésüket szabályozzák, valamint feladatkörükbe tartozó programokat állapítanak meg. A határozatok előkészítésére a Javaslat által a jogszabályok esetében megkívánt egyeztetési eljárás nem vonatkozik, azt az érintett szervek belső működési rendjüket megállapító normái (az Országgyűlés Házszabálya, a Kormány ügyrendje, illetőleg az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai) szabályozzák. A határozatok közzétételére törvényi kötelezettség nem áll fenn, a döntést ebben a kérdésben a Javaslat szintén a jogalkotó szerv mérlegelésére hagyja.

Utasítás kiadására a miniszter és bármely országos hatáskörű szerv vezetője jogosult. Az utasítás a határozatnál szűkebb körben alkalmazható, kiadója azzal csak az irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozhatja.

A Központi Statisztikai Hivatal elnöke által kiadott statisztikai közlemény - a hatályos Jat. rendelkezését fenntartva - kizárólag technikai jellegű és közvetlenül csak szűk kört érintő normákat (statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet megállapító) rendelkezést tartalmaz, annak tartalma azonban kötelező. Ez utóbbi sajátosságra tekintettel a Javaslat előírja, hogy a statisztikai közleményt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, előkészítésére pedig a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni.

A Magyar Közlöny mint hivatalos lap tekintetében a Javaslat pontosítja és részben kiterjeszti az abban kihirdetett, illetve közzétett jogforrások és állami aktusok körét, bevezeti a Közlöny nyomtatott és elektronikus változata közötti megkülönböztetést, valamint rendezi a megjelent szöveg hitelességének kérdését.

A jogszabályok, valamint az Országgyűlés, a Kormány, a köztársasági elnök - normatív és egyedi - határozatai mellett a hivatalos lap tartalmazza a személyi kérdésekben hozott határozatokat, illetve - újonnan nevesítve - az alkotmánybírósági határozatokat és a statisztikai közleményeket. E körön túl a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét jogszabály rendelheti el, vagy azt a Miniszterelnöki Hivatal vezetője engedélyezheti.

A Javaslat megkülönbözeti a Magyar Közlöny nyomtatott és elektronikus változatát, mindkét változat kiadását a Miniszterelnöki Hivatal feladatkörébe utalva. A Közlönyben megjelent állami aktusok jogalkalmazók számára való hozzáférhetőségét biztosítva - az internetes elérhetőség törvényi alapjának megteremtése érdekében - a Javaslat rögzíti, hogy az elektronikus változat nem üzleti célú felhasználásra bárki számára ingyenesen hozzáférhető. Ehhez kapcsolódó garanciális szabály, hogy az elektronikus változatot a nyomtatott változat megjelenésével egyidejűleg közzé kell tenni.

A Javaslat a hivatalos lappal kapcsolatban rendezi végül a kihirdetett, illetőleg közzétett szöveg hitelességének kérdését. A hiteles - esetleges eltérés esetében irányadó - szöveg a Magyar Közlöny nyomtatott változatában megjelent szövegváltozat. E tekintetben tehát a nyomtatásban megjelent közlönyszöveg a hivatalos lap elektronikus változatában és a hivatalos jogszabálygyűjteményekben közzétett szövegekkel szemben is elsődleges, eredeti forrásnak tekintendő. Az elektronikus változat hivatalos minősége elsősorban abban nyilvánul meg, hogy az állam a közzétett szöveg tartalmáért felelősséget vállal, biztosítva annak a hiteles szöveggel való megegyezőségét.

A Kormány, a minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos lapot (tárcalap) adhat ki. Amennyiben e szervek nyomtatott formában tárcalapot jelentetnek meg, úgy azt - a Magyar Közlöny elektronikus változatával azonos módon és feltételek mellett, a széleskörű hozzáférhetőség érdekében - elektronikus formában is közzé kell tenniük.

A helyi önkormányzat szintén megjelentethet hivatalos lapot, amely az önkormányzati rendeleteken túl nagyobb jelentőségű önkormányzati határozatokat és egyéb közleményeket is tartalmazhat. Az önkormányzat hivatalos lapjának megjelentetéséhez az elektronikus közzététel kötelezettsége nem kapcsolódik, ez azonban természetesen nem zárja ki az elektronikus változat elkészítésének lehetőségét.

A Javaslat a törvényi szabályozás új elemeként rendezi a helyesbítés kérdéskörét, amelynek során a jogbiztonság szempontját helyezi előtérbe.

A Javaslat a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály, valamint közzétett állami vagy önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze helyesbítését arra az esetre korlátozza, amikor a hivatalos lapban megjelent szöveg leírási hiba folytán a szabályszerű eljárásban elfogadott normaszövegtől eltér. Ez kizárja a kodifikációs tévedések kézirathibára hivatkozva helyesbítéssel történő orvoslásának alkotmányellenes gyakorlatát. A helyesbítést a helyesbítendő jogszabály, az állami vagy az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközének aláírására jogosult személy hitelesíti, tanúsítva, hogy a helyesbített szöveg valóban megegyezik az általa aláírt szöveggel. Törvényjavaslat esetében így mind az Országgyűlés elnöke, mind a köztársasági elnök, együttes miniszteri rendelet esetén pedig a rendeletet kiadó miniszterek mindegyikének hitelesítő aláírása szükséges. A helyesbítés jogvesztő határideje a kihirdetést (közzétételt) követő harminc nap; ezt követően a hiba már csak jogszabály-módosítás útján korrigálható.

További eljárási követelmény, hogy kormányrendelet és miniszteri rendelet esetében a helyesbítéshez az igazságügy-miniszter egyetértése szükséges. A helyesbítésre irányadó rövid határidőre tekintettel az igazságügy-miniszter a megengedhetőség kérdésében soron kívül, de legfeljebb három munkanapon belül állást foglal. E határidő elmulasztása esetén az egyetértést megadottnak kell tekinteni.

A Javaslat az igazságügy-miniszter és a Miniszterelnöki Hivatal vezetője közös felelősségi körébe helyezi a két hivatalos jogszabálygyűjtemény, a Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, valamint a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye elektronikus formában történő közzétételét. Előbbit évente, utóbbit a változások átvezetésével folyamatosan teszik közzé. A Javaslat e jogszabálygyűjtemények nyomtatott változatának megjelentetését nem teszi törvényi kötelezettséggé. A gyűjtemények szövege az 55. §-hoz fűzött indokolásban foglaltakkal összhangban hivatalos, hitelesnek azonban ezekkel kapcsolatban is csak a Magyar Közlöny tekintendő.

A jogszabály-nyilvántartás rendszerének korszerűsítésére és alapvető vonatkozásainak törvényi rendezése érdekében a Javaslat kimondja, hogy az igazságügy-miniszter a jogszabályokról - az önkormányzati rendeletek kivételével - mindenki számára hozzáférhető nyilvántartást vezet. E nyilvántartás tartalmazza a jogszabály teljes megjelölését, valamint a jogszabály egészének, illetve egyes rendelkezéseinek hatályosságára vonatkozó adatokat. Emellett szerepel benne a jogszabályt vagy annak egyes rendelkezéseit módosító jogszabályok, valamint az általa módosított jogszabályok megjelölése.

Az önkormányzati rendeletek azonos adattartalmú nyilvántartása a jegyző feladata, míg az alkotmánybírósági határozatok, a jogegységi határozatok, valamint az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközei nyilvántartása a kibocsátó szerv vezetőjének vagy az adott szerv munkáját segítő hivatali apparátus vezetőjének feladata.

A hatálybalépés javasolt időpontja 2004. május 1. Ennek indoka az, hogy a Javaslat európai uniós tagsággal összefüggő rendelkezéseinek mindenképpen ebben az időpontban kell hatályba lépniük, emellett pedig a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXII. törvénynek a Magyar Nemzeti Bank elnöke számára jogalkotási jogot biztosító rendelkezése is az uniós csatlakozásról szóló szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép hatályba.

A Javaslat általános szabályai között - a Jat.-tal ellentétben - nem tartalmaz rendelkezést az 1989. október 23-a előtt kihirdetett, még hatályban lévő törvényerejű rendeletekkel kapcsolatban, átmeneti rendelkezésként rögzíti azonban, hogy az új törvény hatálybalépése azok hatályát nem érinti. Rögzíti azonban a Javaslat, hogy e törvényerejű rendeletek törvénnyel azonos szintű jogszabálynak minősülnek, és azokra a Javaslat törvényekre vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Így például a törvényerejű rendeletet csak törvénnyel lehet módosítani, illetőleg a törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján végrehajtási jogszabály - az egyéb törvényi feltételek fennállása esetén - a továbbiakban is kiadható.

A Javaslat a minőségi jogalkotás személyi feltételeinek biztosítása érdekében előírja, hogy a minisztériumokban és az országos hatáskörű szerveknél - tehát az országos szintű jogszabályok előkészítése során - jogszabály-szerkesztési feladatokat kizárólag jogszabály-szerkesztői képesítéssel rendelkező jogász végezhet. A képesítési követelményeket, a követelmény bevezetésének időpontját külön jogszabály rögzíti, összhangban a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvényben a szakirányú továbbképzéssel kapcsolatban meghatározott rendelkezésekkel.

Az új törvény elfogadásával egyidejűleg több, elsősorban technikai jellegű részterület alacsonyabb szintű jogszabályi rendezése válik szükségessé. A Javaslat többek között rendeletalkotási felhatalmazást ad a Kormánynak a 41. §-ban előírt uniós egyeztetési eljárás részletes szabályainak megállapítására, továbbá az igazságügy-miniszternek arra, hogy határozza meg a jogszabályszerkesztés, valamint a jogharmonizációs eljárás részletes szabályait.

Emellett a korábban kiadott államtitkári rendelkezések hatályon kívül helyezésével összefüggésben felhatalmazást kap a környezetvédelemért felelős miniszter, hogy az Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatal elnöke által kibocsátott - még hatályban lévő - államtitkári rendelkezésekkel védetté nyilvánított természeti területek védettségét a Javaslat hatálybalépésével egyidejűleg kiadott miniszteri rendelettel hatályában fenntartsa.

A Javaslat hatálybalépésével a Jat. és az azt módosító törvény hatályát veszti. Emellett a Javaslat előírja több, az új jogalkotási eljárásrend által nem alkalmazott jogforrás hatályvesztését. A hatályban lévő államtitkári rendelkezések, tájékoztatók, országgyűlési irányelvek és elvi állásfoglalások, valamint a Kormány elvi állásfoglalásai a törvény erejénél fogva veszítik hatályukat, tehát a jogalkotók részéről további aktus a hatályon kívül helyezéshez nem szükséges. A Javaslat hatálybalépése e körön kívül a korábban kiadott jogszabály és állami irányítás egyéb jogi eszköze hatályát nem érinti.